上海中燃船舶燃料有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案

211866

一、案件经过
; G/ @8 u4 N5 X' C1 V  S5 X' ]! i/ m       上海市质量技术监督局（以下简称市质监局）接举报，于2016年11月9日对上海中燃船舶燃料有限公司（以下简称上海中燃公司）经营场所进行执法检查。经检验，其5001、5003储油罐有库存待售的0号普通柴油硫含量均大于50mg/kg。市质监局遂对上海中燃公司立案，经调查取证及相关行政程序后，于2017年6月30日作出第2320170043号行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定），认定：2016年4月1日至2016年11月期间，上海中燃公司销售的案涉柴油687吨，不符合110号文规定的新要求，故被判定为不合格产品。上海中燃公司的行为违反了《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款，依据《上海市大气污染防治条例》第九十三条第一款、《中华人民共和国产品质量法》第五十条，决定给予下列行政处罚：1.责令停止销售违法产品；2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款壹佰陆拾肆万零伍佰元整；3.没收违法所得肆万壹仟捌佰肆拾壹元贰角；罚没款共计壹佰陆拾捌万贰仟叁佰肆拾壹元贰角。上海中燃公司不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定并对110号文的合法性进行审查。

( d* p2 j$ w1 _二、法院观点
9 Q0 Z3 A8 @/ b- G( o       被上诉人上海市质监局依法具有作出被诉处罚决定的法定职权。上诉人上海中燃公司对被诉处罚决定认定其2016年4月至11月间销售案涉0号普通柴油的数量、货值金额、所得款金额和经检验判定硫含量大于50mg/kg的结论，以及对作出被诉处罚决定的行政执法程序没有异议。对此事实，予以确认。综合双方当事人发表的质辩意见，归纳本案争议焦点并判评如下：
       （1）、关于上诉人上海中燃公司对制定110号文的依据即《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定的质疑问题，即上海市有关部门能否制定严于国家标准的相关燃料地方质量标准的争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《上海市大气污染防治条例》自2014年10月1日起施行，系适用于上海市行政区域内的有效依据。根据该条例第四十七条第一款、第二款的规定，市质量技术监督管理部门可以根据实际情况，会同有关部门制定严于国家标准的车、船、非道路移动机械燃料地方质量标准。本市销售的车、船、非道路移动机械燃料必须符合国家和本市规定的质量标准。在进一步强化大气污染治理，改善环境空气质量，保障人民群众身体健康，大力推进生态文明建设的指导思想下，《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》和经第90次国务院常务会议审议通过的《加快成品油质量升级工作方案》中明确要求“增加普通柴油升级内容。2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量的普通柴油”的工作目标，经上海市环境保护局牵头由六部门共同制定110号文，提前实施柴油国家标准的有关规定，具有充分的政策、法律基础和现实可行的必要性。因此，上诉人上海中燃公司认为，《上海市大气污染防治条例》第四十七条的燃料地方质量标准规定与上位法相抵触的诉讼意见，依法不予采纳。
       （2）、关于上诉人上海中燃公司对110号文作为地方质量标准的质疑问题，即是否构成“法律、法规的其他规定”的争议。《上海市产品质量条例》于2012年9月1日起施行，亦属适用于上海市行政区域内的有效依据。《上海市产品质量条例》第二十七条明确规定，检验、判定产品质量的依据包括：（一）国家标准、行业标准、地方标准和企业标准；（二）产品标识、产品包装上明示的内容，或者以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况；（三）国家和市质量技术监督部门批准的产品质量监督抽查技术规范；（四）法律、法规的其他规定。该条规定的第（四）项，是为了落实法律、法规其他规定的要求，通过设立兜底条款，保证了规定的全面。结合本案而言，110号文作为《上海市大气污染防治条例》第四十七条所规定的燃料地方质量标准，严于柴油国家标准，同样构成了检验、判定上海市生产、销售的普通柴油产品质量的依据。换言之，以“法律、法规的其他规定”对外的地方质量标准，是独立于《上海市产品质量条例》第二十七条前三项规定的检验、判定产品质量的依据，是与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相区别的检验、判定产品质量的依据。因此，上诉人上海中燃公司认为，110号文违反了相关标准化法律、法规规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准的诉讼意见，依法不予采纳。
       （3）、关于上诉人上海中燃公司对110号文作为实施行政处罚依据效力的质疑问题，即是否符合第26号市府令相关规定的争议。第26号市府令于2010年5月1日起施行（经修改，上海市人民政府令46号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》自2017年1月1日起施行），该规定的目的和依据，是为了规范上海市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政。就该规定的适用范围而言，适用于上海市规范性文件的制定、备案及其监督管理。第26号市府令中，第二十二条（发布）规定，规范性文件一般应当由制定机关的主要负责人签署发布。发布规范性文件，一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期和施行日期等内容。第二十三条（公布）第一款、第二款规定，规范性文件应当由制定机关向社会公布；未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当在制定机关指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。第二十四条（施行时间）规定，制定机关应当明确规范性文件的施行日期。规范性文件自发布之日起30日以后施行，但有本规定第二十一条第（一）项、第（二）项、第（三）项所列情形，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。综合上述规定，是否报送备案并非规范性文件的生效要件。结合本案而言，110号文经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政管理依据的行政法律效力。需要指出，第26号市府令第四十四条（督促检查）第二款规定，市和区（县）人民政府办公厅（室）和法制办对规范性文件制定和备案情况进行监督检查，督促制定机关及时执行市、区（县）人民政府的有关决定以及法制办的法制建议；发现应当报备而未报备规范性文件的，督促制定机关限期补报。110号文制定后，牵头制定机关未依第26号市府令报送上海市人民政府备案，工作上确有不规范之处，应以此为戒。然而，这并不构成110号文不得作为实施行政管理依据的足够理由，该问题应通过行政机关内部对规范性文件报备情况督促检查的法定途径予以解决。因此，上诉人上海中燃公司认为110号文违反《上海市行政规范性文件制定和备案规定》相关规定，不能作为对上海中燃公司行政处罚的依据的诉讼意见，依法不予采纳。
- g9 T" r, l$ l       （4）、关于上诉人上海中燃公司对被诉处罚决定裁量的质疑问题，即能否适用《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定对上海中燃公司作销售产品货值金额50%以下减轻处罚的争议。上诉人上海中燃公司销售的案涉0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，不符合110号文规定要求，被判定为不合格产品，事实清楚、证据充分。被上诉人上海市质监局对上海中燃公司作出被诉处罚决定，已经按照法定的销售产品货值金额50%的最低幅度进行量罚，法律适用并无不当。回溯案情，110号文于2016年3月25日在上海市环境保护局官网上公布后，经上海市质监局调查检查认定，上海中燃公司仍继续销售案涉0号普通柴油，时间自2016年4月起至11月累计达8个月之久。上海中燃公司诉称其不知道案涉0号普通柴油为禁止销售产品、应在销售产品货值金额50%幅度以下处罚的诉讼意见，与客观事实和常理不符，不予采纳。综上所述，上诉人上海中燃公司在上海市销售不符合110号文要求的案涉0号普通柴油的违法行为，应当给予相应的行政处罚，但就本案具体情况而言，案情具有一定的特殊性。由于110号文规定提前实施更为严格的油品标准，自2016年4月1日起在上海市全面停止供应、销售和使用不符合硫含量不大于50mg/kg要求的普通柴油已成必然，故从企业经营角度而言，上海中燃公司之前在上海市储存储备的普通柴油必须退出上海市市场，由此需要一定的时间及成本用于调整经营。故可从行政裁量上依法调整处罚的基数，进一步提升被诉处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。即对于被上诉人上海市质监局认定上海中燃公司自2016年4月至6月间3个月内共计销售225吨、货值金额973850元所作的行政处罚计486925元依法予以减除，被诉处罚决定的其他事项予以持。

6 _2 ]; n  r+ c/ m三、判决依据和结果
       （1）、撤销上海市徐汇区人民法院（2017）沪0104行初189号行政判决；
! R5 T% s6 |1 R( `       （2）、变更上海市质量技术监督局于2017年6月30日作出的第2320170043号行政处罚决定主文内容，第2项主文“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款壹佰陆拾肆万零伍佰元整；”变更为“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款1153575元；”；主文内容“罚没款共计壹佰陆拾捌万贰仟叁佰肆拾壹元贰角。”变更为“罚没款共计1195416.2元。”。
6 q) P- W  R* R       （3）、驳回上海中燃船舶燃料有限公司的其他诉讼请求。
- P5 e3 K! a( X" u# L0 |       一、二审案件受理费各人民币50元，由上海中燃船舶燃料有限公司、上海市质量技术监督局各负担人民币50元。