陈海华与南通市人民政府行政批准二审

Molly · 发表于 2025-2-13 10:09:52

一、案件经过
   2014年1月15日，康泰公司与陈海华（系上海淳优商贸有限公司法定代表人，该公司为一人有限责任公司，以下简称淳优公司，成立于2012年7月24日，经营范围为销售日用百货、橡塑制品、床上用品等，登记机关为上海市工商行政管理局青浦分局）签订租房协议，约定陈海华租用康泰公司位于海门市××路××号部分标准厂房用于网销仓储，具体为：南起第二幢厂房第二层东部大厅及办公室，建筑面积共计约420平方米。陈海华承诺确保安全生产，杜绝人身安全事故（厂房内一般不能住人），确保消防安全，用电安全，等等。同时双方还约定了租金、租期3年等其他条款。合同最后由康泰公司法定代表人李卫平与陈海华分别签字。
   2014年5月7日3时06分，海门市119指挥中心接到报警，位于海门市××路××号的康泰公司2号厂房发生火灾。火灾造成2号厂房、3号厂房和厂房内的机器设备、生产原料及成品烧毁、烧损。陈海华租用的2号厂房二层东侧网店场所内住宿的4人死亡（分别为陈静华、陈思逸、陈某、陆某，分别系陈海华的妻子、女儿、岳父、岳母），陈海华逃生，并于同日入住海门市人民医院23病区51床进行治疗。
2014年5月8日，江苏省安全生产委员会（以下简称省安委会）对南通市政府发出苏安[2014]15号《关于对南通市“5·7”较大生产安全事故挂牌督办的通知》，要求南通市政府自接到通知之日起30日内，完成“做好事故善后工作；查清事故原因，认定事故性质；分清事故责任，提出对责任人的处理意见；形成事故调查报告，并向省安委会办公室作出书面报告；依法实施行政处罚和处分……”等事项。
2014年6月6日，南通市公安消防支队（以下简称南通消防支队）作出通公消火认字[2014]第0014号《火灾事故认定书》（以下简称14号火灾事故认定书），认定：起火时间在2014年5月7日2时58分前，起火部位位于羚云公司向李卫平租用的2号厂房西半侧夹层办公室内黄焱办公桌旁西侧地面处。5月6日20时54分，黄焱和妻子陈晓梅到2号厂房西半侧夹层办公室内处理业务。5月6日21时25分，黄焱嘴里叼着燃着的香烟和陈晓梅先后离开2号厂房，此后无人员进入2号厂房丁半侧。认定的起火部位可能的起火原因有放火、电气故障、遗留火种，经调查，可以排除放火，排除电气故障引发火灾，认定起火原因为遗留火种引燃可燃物引起火灾。黄焱对此不服，向江苏省公安厅消防局申请复核。2014年7月18日，江苏省公安厅消防局作出苏公消火复字[2014]第0004号《火灾事故认定复核决定书》，维持南通消防支队作出的关于2014年5月7日康泰公司火灾的《火灾事故认定书》（通公消火认字[2014]第0014号）认定。该复核决定书已送达陈海华签收。
   2014年7月24日，南通市安全生产监督管理局（以下简称南通市安监局）向南通市政府作出《关于恳请市政府同意对康泰公司“5·7”较大火灾事故调查延期结案的请示》，（事故）调查组恳请市政府同意对该事故调查延期60天，至9月22日结案。2014年9月10日，南通市安监局作出通安监[2014]225号《关于请求对康泰公司“5·7”较大火灾事故调查结案的请示》（以下简称225号请示），载明：2014年5月7日凌晨2︰58，位于南通××市××街道（××区）××路的康泰公司发生一起火灾事故，事故造成4人死亡，部分厂房坍塌损毁，过火面积3480平方米，直接经济损失约1600余万元。5月7日下午，根据市政府的授权，由南通市安监局牵头，市公安局、监察局、总工会和消防支队等有关部门组成的事故调查组，同时邀请市检察院参与事故调查工作，对该起事故进行认真细致的调查，提出了《南通海门市康泰电脑绣品（应为绣花）有限责任公司“5·7”较大火灾事故调查报告》。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令，以下简称生产安全事故条例）的有关规定，现将《康泰公司“5·7”较大火灾事故调查报告》（以下简称火灾事故调查报告）呈上，请予审批结案。当否，请复示。附件：1.火灾事故调查报告。2.省安委会办公室苏安办函[2014]11号《省安委会办公室关于康泰公司“5·7”较大火灾事故调查报告审核意见的复函》（以下简称11号复函）。
      南通市安监局225号请示附件1火灾事故调查报告中除载明了在225号请示中所述的事故经过及人员死亡、直接经济损失等情况外，还载明：事故发生后……，根据有关法律法规规定和南通市政府授权，5月7日下午，由南通市安监局牵头，组成市公安、消防、监察、总工会等部门及海门市政府有关人员组成的事故调查组，对事故开展调查，同时邀请市检察院参与事故调查工作。事故调查组按照“四不放过”和“科学严谨、依法依规、实事求是，注重实效”的原则，通过现场勘验、调查取证、检测鉴定和专家论证，查明了事故发生的经过、直接原因和间接原因、人员伤亡和财产损失情况，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人员和责任单位的处理建议。同时，针对事故原因及暴露出的突出问题，提出了事故防范措施建议。报告载明的主要内容包括以下几个部分。第一部分为事故相关单位情况，包括康泰公司、羚云公司、陈海华经营的网店（以下简称“网店”）的成立、公司性质、经营项目等情况。第二部分载明了“事故经过与救援情况”：2014年5月7日凌晨，康泰公司2号厂房一层东侧绣花帽子车间内11名工人正在进行帽子生产，车间带班负责人为宋朝坤。2时58分左右，该车间内照明灯开始。第三部分载明了“事故伤亡与直接经济损失”情况：事故造成4人死亡，2号厂房、3号厂房及厂房内机器设备、生产原料和成品烧毁、烧损，过火面积3480平方米，直接经济损失约1600余万元。死者陈某、陆某分别系陈海华的父亲、母亲，陈静华、陈思逸分别系陈海华的妻子、女儿。第四部分为“调查取证情况”。包括事故建筑基本情况、事故前相关人员活动情况、租赁合同签订情况、许可与监管情况等内容。其中查明：起火厂房为康泰公司2号厂房，东西向其九间，2012年春节前，康泰公司对厂房内布局进行了隔断。一层分隔成东西两个区域：东侧四间为康泰公司生产车间（建筑面积480平方米），其中一层东侧设有夹层，做仓库使用；西侧五间租给羚云公司作为加工车间（建筑面积600平方米），其中一层西侧设有夹层，做办公室使用（建筑面积100平方米）。厂房二层分隔成两个区域：东侧三间租给陈海华网店，并在东侧第一间设有完全宿舍、厨房等生活区域（建筑面积360平方米）。2014年初，康泰公司在出租给陈海华网店前，康泰公司负责人李卫平夫妇在此居住生活；西侧六间为羚云公司加工车间（建筑面积720平方米）。而康泰公司与陈海华在签订租房协议时，双方未就消防安全责任问题签订单独协议，作出具体约定。第五部分为“事故原因与性质”。其中事故原因：起火时间为2014年5月7日2时58分，3时发生轰燃；起火部位为羚云公司向李卫平租用的2号厂房西半侧夹层办公室内黄焱办公桌旁西侧地面处。事故的直接原因：经调查，排除纵火、雷击起火、物品自燃、电气与线路故障引发火灾的可能。认定起火原因为遗留火种引燃可燃物引发火灾。起火原因为厂房内办公室内火源未被及时清理，导致遗留火种引发火灾；由于厂房大量采用聚苯乙烯泡沫夹心板，造成火灾迅速蔓延并产生大量有毒烟气阻碍人员疏散；同时，该生产车间内设置人员住宿的房间，严重违反消防法规，导致火灾中人员死亡。事故的间接原因：企业负责人履行消防安全法定职责不到位是造成这起事故的主要原因之一。事故相关企业消防安全主体责任不落实，消防安全规章制度不健全，落实不到位，在生产车间设置住宿等生活区，对单位内部存在的重大消防隐患未及时消除。其他则包括康泰公司厂区内建筑未按国家法规要求履行基本建设程序，监管部门和属地政府对企业存在的车间内违规住宿、违法建设厂房等事故隐患未及时发现和督促企业消除。该起事故的性质：生产安全责任事故。第六部分为“事故责任认定与处理建议”。其中，建议追究刑事责任的人员为黄焱、李卫平、陈海华。而建议追究陈海华刑事责任的理由是，未依法履行消防安全职责，在厂房内设置宿舍等生活设施，陈海华对事故后果的扩大负有直接责任，涉嫌刑事犯罪，建议司法机关依法追究其刑事责任，五年内不得担任企业主要负责人。除此以外，还涉及建议给予党纪政纪处分人员、整改建议等内容。上述事故报告最后落款为：康泰公司“5·7”火灾事故调查组2014年８月。
   2014年9月16日，南通市政府作出通政复[2014]37号《市政府关于康泰公司“5·7”较大火灾事故调查结案的批复》（以下简称37号批复），主要内容为“市安全生产监督管理局：你局225号请示收悉。经研究，同意该事故调查结案，现批复如下。一、同意事故调查报告对事故原因及责任的分析和认定。康泰公司“5·7”较大火灾事故是一起生产安全责任事故。二、同意事故调查报告中对有关责任单位和责任人的处理意见。各有关部门和单位应依据法律、法规规定权限和程序对调查报告中认定的责任单位和责任人作出严肃处理。三、同意事故调查报告提出的事故防范措施……。你局要及时跟踪相关部门和单位整改措施落实情况和对相关责任单位和责任人的处理情况。”《批复》已经送达陈海华。
   陈海华不服该37号批复，于2014年12月23日向江苏省人民政府申请行政复议。同年12月26日，江苏省人民政府作出［2015］苏行复不字第9号《不予受理行政复议申请决定书》，认为涉案批复是南通市人民政府依据生产安全事故条例第三十二条规定，依照事故处理程序对事故调查组提交的事故调查报告作出批复，不具有对外部的执行效力，亦不直接对外发生法律效力，故陈海华申请行政复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故决定不予受理。陈海华未对该行政复议决定提起行政诉讼。后陈海华提起本案诉讼，要求撤销南通市政府作出的37号批复中的第一项和第二项处理意见。

二、法院观点
   本院认为，生产安全事故条例第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。因本案所涉“5·7”火灾系在生产经营活动中发生的生产安全事故，故应当适用该条例。因“5·7”火灾造成4人死亡，根据生产安全事故条例第三条第一款第（三）项的规定，属于较大事故。根据生产安全事故条例第十九第二款的规定，较大事故由事故发生地设区的市级人民政府负责调查，设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。南通市政府85号通知亦明确生产安全较大事故授权南通市安监局牵头组织事故调查组进行调查，因此南通市政府授权南通市安监局组织事故调查组对“5·7”火灾事故进行调查符合法律规定。
生产安全事故条例第二十二条第二款规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。本案中，“5·7”火灾事故调查组成员包括南通市政府、南通市安监局、南通市监察局、南通市公安局、南通市公安消防支队以及南通市总工会的工作人员，且“5·7”火灾事故调查组两次会议均邀请南通市检察院派员参加，南通市检察院亦派员参加了两次会议，因此，事故调查组成员的组成并不违反上述规定。上诉人认为事故调查组无检察院派员参加、调查组人员组成不合法的主张不能成立。因陈海华租用康泰公司厂房用于网销仓储，实际经营场所在海门市，南通市政府授权南通市安监局组织事故调查组对事故调查、未通知淳优公司注册地上海市青浦区人民政府派员参加亦无不当。
生产安全事故条例第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。第二十七条规定，技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。据此，“5·7”火灾发生后，南通市公安消防支队从事故发生之日至2014年6月6日进行技术鉴定作出火灾事故认定书的时间不应计入事故调查期限。南通市安监局于2014年7月24日提出事故调查延期结案的请示，南通市政府同意对该事故调查延期至2014年9月22日，事故调查组于2014年8月提交火灾事故调查报告，南通市安监局于2014年9月10日作出225号请示将火灾事故调查报告提请南通市政府作出批复结案，未超过法定期限，符合上述规定。上诉人认为应当由事故调查组组长提交火灾事故调查报告的主张没有法律依据，上诉人认为火灾事故调查报告提交超过法定期限的主张亦不能成立。
   生产安全事故条例第三十条规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，事故调查组对“5·7”火灾调查后，提交的火灾事故调查报告内容计有七项：事故相关单位情况、事故经过与救援情况、事故伤亡与直接经济损失、调查取证情况、事故原因与性质、事故责任认定与处理意见和整改建议，所附事故调查组名单上亦有事故调查组成员签名，故事故调查组提交的火灾事故调查报告符合上述法规规定。其中，火灾事故调查报告对“5·7”火灾认定结论与南通消防支队出具的14号火灾事故认定书结论一致。南通市政府收到南通市安监局提交的225号请示及所附火灾事故调查报告后作出37号批复，同意火灾事故调查报告对事故原因及责任的分析和认定、对有关责任单位和责任人的处理意见、提出的事故防范措施，并无不当。上诉人认为37号批复与事实不符，认定结论没有依据的主张不能成立，本院不予支持。
   《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条第一款规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。上诉人陈海华系一人有限责任公司淳优公司法定代表人，其与康泰公司签订租房协议租用该公司厂房用于网销仓储，为上述规章中规定的生产经营单位，上诉人陈海华主张其不是生产安全事故责任主体的上诉理由不能成立，本院不予支持。

三、判决依据与结果
   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
   驳回上诉，维持原判。
   二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈海华负担。
   本判决为终审判决。

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